杞政规〔2025〕3号

 

 

杞政〔2025〕8号

 

杞 县 人 民 政 府

关于印发杞县乡镇敬老院改革实施方案的通知

 

各乡镇人民政府、县直有关单位：

《杞县乡镇敬老院改革实施方案》已经县政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

 

 

杞县人民政府

2025年12月25日

 

 

杞县乡镇敬老院改革发展实施方案

 

为深入贯彻落实《关于推动全省乡镇敬老院改革发展的指导意见》（豫民〔2025〕3号）文件精神，加快构建布局合理、功能完善、管理规范、服务优质的县级统筹敬老院服务体系，切实提升我县特困人员，特别是重度失能和完全失能人员的集中照护保障水平，提高公办养老机构入住率，结合我县实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于养老服务工作重要论述，积极应对人口老龄化国家战略，按照《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》和省实施方案及工作指引要求，以提升养老服务质量为核心，以优化资源配置、创新管理体制、激发运营活力为重点，坚持政府主导、保障基本，因地制宜、分类施策，稳妥有序推进全县公办敬老院改革发展，构建权责清晰、保障有力、可持续的县级统筹特困人员供养服务新格局。

（二）基本原则

1.县级统筹，强化管理：实施“乡院县管”模式，强化县级民政部门的直接管理责任，提升专业化、规范化水平。

2.规划引领，按需设置：依据县域老年人口分布与发展趋势，科学规划布局，精准设置保留特困供养机构，重点保障最困难群体的集中照护需求。

3.优化整合，提质增效：稳妥推进“关、停、并、转”，盘活存量资源，推动资源向区域性中心敬老院集聚，实现规模效益。

4.政府主导，多元参与：强化政府保基本、兜底线职责，积极引入优质社会力量参与运营，提升服务效能。

5.积极稳妥，确保稳定：周密部署，分步实施，妥善处理好人员安置、资产处置、服务衔接等关键问题，确保改革平稳过渡、服务不断档、队伍稳定、国有资产不流失。

（三）主要目标

到2025年底前，积极推进完成以下目标：

1.推进制定《杞县养老服务设施布局专项规划（2025—2035年）》修订，加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，加强乡镇区域养老服务能力建设，形成清晰的敬老院布局与发展蓝图；

2.完成对入住人数长期不足30人的乡镇敬老院的优化整合工作，合并后的区域性敬老院规模原则上不低于60人；

3.全面建立“乡院县管”管理体制，实现县级民政部门对保留公办敬老院的统一管理；

4.对保留的敬老院，根据需要稳妥引入专业机构实行委托运营，建立规范的监管与保障机制；

5.完成改革涉及的人员妥善安置和国有资产清算、划转、债务、登记工作。

二、重点任务

（一）科学规划布局，精准定位功能

1.修订专项规划：由县民政局牵头，会同自然资源局、住建局、卫健委、农业农村局、发改局、老龄委等部门，依据省、市相关规划及我县实际情况，修订完善《杞县养老服务设施布局专项规划（2025—2035年）》，明确各层级敬老院（含县级失能特困人员照护中心、区域性中心敬老院、转型后的农村养老服务站点等）的布点、规模、建设标准和功能定位，并纳入国土空间规划“一张图”。

2.明确功能分级：

县级失能特困人员照护中心：重点接收全县生活不能自理的特困人员，提供专业化、高标准的集中照护服务。

区域性中心敬老院：在合理服务半径内，整合周边乡镇资源，接收本区域及周边有集中供养需求的特困人员和其他有需要的老年人。

转型设施（农村养老服务站点等）：承担所在村（社区）的日间照料、助餐助浴、文化娱乐、康复护理指导等居家和社区养老服务功能。

（二）实施分类整合，优化资源配置

1.全面评估摸底：对全县所有公办敬老院的设施状况、安全等级、入住率、人员结构、资产状况、债权债务、运行效率等进行全面评估，建立“一院一档”。

2.合并重组：对入住率低（长期不足30人）、设施陈旧、存在重大安全隐患、运营困难的“小、散、弱”敬老院，稳妥实施“关、停、并、转”。不予保留的敬老院集中入住老人根据老人身体和意愿，并入其他区域养老服务中心或县级照护中心，合并后机构供养规模原则上不低于60人。

3.转型利用：对合并原有特困人员转移后的设施，优先转型为普惠支持型养老机构、村级标准化养老服务站点、老年人活动中心、老年食堂等。

4.探索“公建民营”：对保留的乡镇敬老院，可按程序实施“公建民营、委托运营”，通过公开招标等方式引入专业养老服务机构、社会组织、政府平台运营，政府负责监管并保障特困人员供养兜底责任。

（三）改革管理体制，落实“乡院县管”

1.明确权责清单：自本方案实施之日起，所有公办敬老院的人事、财务、资产管理权限统一上收至县民政局。

2.做好资金、债务、协议移交。原乡镇敬老院账户结余资金和建设维护项目债务要严格遵守相关法律法规进行移交，防止国有资产流失。针对撤并机构原有项目拨付资金未使用部分，以县为单位建立资金调剂使用机制，经财政部门审核后，可按照原有使用方向调剂使用。针对改革前已实施委托运营机构，要依法合规处理各方权利义务关系，可通过签订补充协议等方式实现平稳过渡。

3.强化属地协同：乡镇政府履行安全生产、日常巡查、信访维稳、应急处理、周边环境协调、特困人员信息核实与协助申请等属地管理责任。建立县乡联席会议、信息共享、联合检查等联动机制。

4.人员任命：院长、会计、工作人员、护理人员由中标的企业或由其委托的运营方任命。

（四）创新运营机制，激发服务活力

采取事业单位监管+国有平台企业直管+国有、民办养老服务企业管理运营模式。各乡镇敬老院资产清算移交县国资委，由国资委按照相关规定将资产进行拍卖,国有平台企业积极参与竞买，依托县属国有平台企业对辖区乡镇敬老院统一管理，并与国有、民办养老服务企业或机构实行合作，对辖区内若干乡镇敬老院和区域养老服务中心连锁化管理，实行市场化运作、企业化管理。

（五）妥善安置人员，确保平稳过渡

1.充分尊重个人意愿。充分征求特困人员意见，争取理解支持。在尊重特困人员个人意愿的基础上，对需要转移的特困人员及时妥善进行安置，采取原地安置、转移集中安置、社会托养安置、分散供养等方式进行。

2.配备服务岗位人员。按照相关规定分别为有生活自理能力、部分丧失生活自理能力、完全丧失生活自理能力的老年人配备养老护理员，同时配备必要的老年社会工作者、消防安全员等工勤人员，工勤岗位服务人员，由运营事业单位或企业、机构公开选聘，签订劳动合同实行聘用制管理。

3.统筹调配安置：对改革涉及撤并的原机构工作人员，当地党委、政府原使用的敬老院工作人员（含敬老院自聘人员），由当地党委、政府在充分征求工作人员意见，并衡量其是否具备履职需要的必备条件基础上，做好续聘和解聘工作。

4.人头费“费随人走”。特困人员生活费和护理费按照不低于省定标准列入县财政预算，每月由县民政部门核准报县财政局审查后，拨付中标的企业，按照“集中管理、分户核算”的原则给予足额保障。

（六）规范资产管理，明晰产权归属

1.全面清查核算：成立由县财政局（国资委）、民政局、自然资源局、审计局、县纪委和相关乡镇等组成的工作专班，对涉及改革的敬老院所有资产（土地、房屋、设备设施、债权债务等）进行全面、彻底的清查、审计、评估和产权界定，形成清晰的资产台账。

2.分类处置划转：

对不予保留转型为农村养老服务站点等社区养老服务设施的资产，明确产权归属和公益用途。

对实施“公建民营”的资产，要明确资产性质、使用要求、监管责任和合同期限处置办法。

对不再保留且无其他公益用途的闲置资产，严格按照国有资产管理规定，经评估和审批后，可通过置换、拍卖、租赁等方式盘活，所得收益统筹用于全县养老服务体系建设。

（七）强化分散特困人员管理，增加集中照护率

各乡镇对失能分散特困老人进行排查登记，按照规定全失能老人纳入县级特困进行集中照护，半失能老人进入乡镇敬老院集中照护，生活费用和照护费用拨付敬老院集中使用；对讲明政策仍选择在家居住的，签订放弃集中供养协议书，生活费用打给本人，由其代养人或村委对其生活起居给予照顾。对于分散供养特困人员照料护理费按照委托照料服务协议，相应支付到照料服务人个人账户或者承担照料服务职责的供养服务机构、社会组织账户。

三、实施步骤

（一）动员部署与方案制定阶段（2025年12月1日—31日）

成立改革工作专班，召开动员会，深入解读文件精神，细化制定印发实施方案，完成摸底评估，确定整合名单与路径，修订完成布局专项规划，形成详细的“一院一策”整合方案，按规定程序报批。

（二）全面组织实施阶段（2026年1月1日—2月14日）

分批次、分区域推进机构合并、人员安置、资产划转、管理体制调整、委托运营招标等工作。

（三）总结评估与完善阶段（2026年2月24日—3月31日）

对改革工作进行全面总结评估，梳理经验，解决遗留问题，完善长效管理机制，形成总结报告上报。

四、保障措施

（一）加强组织领导

成立由县政府主要领导任组长，分管副县长任副组长，政府办、县纪委、县民政局、县督查局、县委编办、县发改委、县财政局、县审计局、县人社局、县自然资源局、县住建局、县卫健委、县医保局、县农业农村局、县市场监管局、县应急局、县消防救援局、县国资委、县老龄委及各乡镇人民政府主要负责人为成员的“杞县乡镇敬老院改革发展工作专班”，统筹协调改革重大事项。专班办公室设在县民政局，民政局局长任办公室主任，负责日常协调、督导和推进。

（二）保障资金投入

县财政局要统筹上级补助和本级财力，切实保障改革所需的整合建设、设施改造、人员安置补偿、购买服务、运转经费、运营补贴等必要资金。积极争取上级资金和政策支持。

（三）维护安全稳定

各乡镇和相关部门要加强政策宣传和思想引导，密切关注涉改人员和服务对象动态，及时化解矛盾风险。确保在改革过渡期，特困人员供养服务不间断、质量不下降，坚决防止发生安全生产事故和群体性事件。

（四）严格督导考核

省纪委监委已把此项改革任务纳入“百日攻坚行动”重点督导考核内容，也将敬老院改革工作纳入相关部门和乡镇的年度重点目标考核范围。专班办公室要建立工作台账，定期调度通报，开展专项督查，对工作不力、推诿扯皮的予以问责，确保各项任务按时保质完成。

本方案自印发之日起实施，具体事宜由杞县乡镇敬老院改革发展工作专班办公室负责解释。

 

附件：杞县乡镇敬老院改革发展工作专班

 

  

 

 

 

 

 

附件：

 

杞县乡镇敬老院改革发展工作专班

 

为深入推进乡镇敬老院改革，提升养老服务质量和运营效率，统筹协调解决改革中的重点难点问题，特成立杞县乡镇敬老院改革发展工作专班，组成人员如下：

组  长：黄宗刚  县委副书记、县长

副组长：娄  高  县政府四级调研员

成  员：谢  辉  县政府办公室主任

周  博  县纪委副书记、监委副主任

候灿灿  县督查局局长

王善良  县发改委主任

孟文俊  县财政局局长

唐俊伟  县审计局局长

王文杰  县应急管理局局长

李洪亮  县民政局局长

张  威  县人社局局长

尚  军  县卫健委主任

陈海宾  县自然资源局局长

王海涛  县住建局局长

孟庆伟  县税务局局长

张  君  县市场监管局局长

任  义  县委编办主任

刘冰峰  县医疗保障局局长

朱东凯  县消防救援大队大队长

于永斌  县公安局副局长

各乡镇人民政府主要负责人

工作专班定期召开会议，研究解决改革重大问题，定期对改革任务落实情况进行督查。各成员单位按照工作部署主动履职，密切配合，形成工作合力。工作专班下设办公室，办公室设在县民政局，李洪亮同志兼任办公室主任。

 

杞县人民政府办公室            2025年12月25日印发